Yeşil Dönüşüm Ekonomisi I

İklim değişikliği, 21. yüzyılın en önemli sorunlarından biri olarak, küresel ölçekte ekonomik, sosyal ve çevresel dönüşüm gerekliliğini zorunlu kılmaktadır. Bu bağlamda, yeşil dönüşüm ekonomisi kavramı, ekonomik büyümenin çevresel sürdürülebilirlik ile uyumlu hale getirilmesini hedefleyen yeni bir kalkınma modeli olarak ortaya çıkmıştır. Yeşil dönüşüm ekonomisi, çevresel zararı asgari seviyeye indirmenin yanı sıra yeni istihdam olanakları yaratmayı, enerji bağımsızlığını artırmayı ve ekonomik dayanıklılığı güçlendirmeyi amaçlamaktadır. Bu çalışmada, yeşil dönüşüm ekonomisinin ulusal ve küresel düzeydeki gelişimi, hukuki dayanakları ve Türkiye’deki uygulamaları ele alınacaktır.

Dünyada ve Türkiye’de Yeşil Dönüşüm

Beşerî faaliyetlerden kaynaklanan emisyonlar, atmosferdeki sera gazı birikimini artırarak küresel ısınmayı hızlandırmakta ve iklim değişikliğine yol açmaktadır. Hükümetlerarası İklim Değişikliği Paneli (“IPCC”), iklim değişikliğinin kontrol altına alınabilmesi için küresel sıcaklık artışının 1,5°C ile sınırlandırılmasının zorunlu olduğunu belirtmektedir. Ancak, mevcut politikaların sürdürülmesi durumunda, bilim insanları, yerkürenin 2050 yılına kadar 3°C daha ısınabileceğini öngörmektedir. Sera gazı emisyonları içinde en büyük paya sahip olan karbondioksit, acil müdahale gerektiren bir sorun olarak ön plana çıkmaktadır. Ne var ki, enerji üretimi ve sanayi gibi kritik sektörlerde büyük ekonomiler, halen karbondioksit salınımına dayalı büyüme modellerine dayanmaktadır. İklim değişikliğiyle mücadele amacıyla bu gazların salınımını azaltmak veya tamamen durdurmak, hükümetlerin düşük karbonlu bir ekonomik ve toplumsal yapıya geçiş için kararlı adımlar atmasını gerektirmektedir. Bu geçiş yeşil dönüşüm olarak adlandırılmaktadır. Ancak bu süreçte alınacak önlemler, her ne kadar küresel bir krizi önlemeyi amaçlasa da bireylerin temel hak ve özgürlüklerine doğrudan müdahale anlamına gelebilmektedir. Bu nedenle, uygulanacak hukuki araçların dikkatlice seçilmesi ve bilimsel verilere dayandırılması büyük önem taşımaktadır. İklim değişikliğinin karmaşık yapısı, bu alanda çevre hukukundan bağımsız, özel bir iklim hukuku alanının gelişmesini zorunlu kılmıştır.

Yeşil Dönüşüm Ekonomisinin Hukuki Temelleri

Daha az karbon salınımına dayanan ekonomik ve toplumsal sisteme geçişte yani yeşil dönüşümde hukuk politikalarını belirlemek konusunda hükümetlere önemli rol düşmekle birlikte iklim değişikliğinin küresel bir problem olması karşısında ulusal hukuk düzenlerinde alınan önlemler yeterli olmamaktadır. Uluslararası hukuk hedeflerinin ulusal hukukta alınan önlemlerle hayata geçirilmesi, bu iki hukuk sisteminin birbirine entegre olması gerekmektedir. Bu kapsamda yeşil dönüşüm ekonomisinin hukuki dayanakları, uluslararası anlaşmalar, bölgesel düzenlemeler ve ulusal mevzuatlar çerçevesinde şekillenmektedir. Bu hukuki temeller, devletlerin iklim değişikliğiyle mücadeledeki yükümlülüklerini belirlerken, aynı zamanda çevresel koruma ve sürdürülebilir kalkınma hedeflerine ulaşmalarını temin etmektedir.

Uluslararası Hukuki Çerçeve

Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (“UNFCCC”)

Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi, 1992 yılında Rio de Janeiro’da gerçekleştirilen Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı’nda kabul edilen ve 1994 yılında yürürlüğe giren, ilk uluslararası çevre sözleşmesidir. UNFCCC, küresel iklim değişikliği sorununu ele almak amacıyla oluşturulmuş olup atmosferdeki sera gazı konsantrasyonlarını tehlikeli seviyelere çıkarmayı önlemeyi hedeflemektedir. Sözleşme, taraf devletlerin sera gazı emisyonlarını azaltmalarını, iklim değişikliğine uyum sağlamalarını ve bu süreçte finansman, teknoloji transferi ve kapasite geliştirme alanlarında iş birliği yapmalarını öngörmektedir. UNFCCC ayrıca, düzenli olarak gerçekleştirilen Taraflar Konferansı (COP) toplantıları ile iklim değişikliği konusunda küresel müzakerelerin yürütüldüğü bir platform sağlamaktadır. Sözleşmenin hukuki çerçevesi, taraf ülkelerin beyanlarını ve yükümlülüklerini tanımlayan esnek düzenlemelere dayanmakta ve bu nedenle bağlayıcı spesifik hedefler belirlememektedir. Ancak ilerleyen yıllarda daha somut adımların atılmasını teşvik etmiştir.

Kyoto Protokolü

Uluslararası bağlayıcı anlaşma olan protokol, gelişmiş ülkeler ve geçiş ekonomilerine sahip ülkeler için 2008-2012 yılları arasında sera gazı emisyonlarını 1990 seviyelerine kıyasla %5,2 oranında azaltmayı hedefleyen yasal olarak bağlayıcı hedefler belirlemiştir. Kyoto Protokolü, her ülkenin farklı emisyon azaltım hedefleri belirlemesini öngören “ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar” ilkesine dayanmaktadır. Protokol ayrıca, karbon ticareti, Temiz Kalkınma Mekanizması (Clean Development Mechanism – CDM) ve Ortak Uygulama (Joint Implementation – JI) gibi esnek piyasa mekanizmalarını içermektedir. Bu mekanizmalar, ülkelerin sera gazı emisyonlarını azaltırken ekonomik maliyetleri en aza indirmelerine olanak tanımaktadır. Ancak, Kyoto Protokolü’nün kapsamı, gelişmekte olan ülkeleri bağlayıcı emisyon azaltım yükümlülüklerinden muaf tutması ve bazı büyük emisyon üreten ülkelerin, özellikle Amerika Birleşik Devletleri’nin, protokolü onaylamaması nedeniyle eleştirilmiştir. Protokol, iki taahhüt dönemi öngörmüş olup, ilk dönem 2008-2012 yıllarını, ikinci dönem ise 2013-2020 yıllarını kapsamaktadır. Ancak, protokolün sınırlamaları ve zayıf katılımı, iklim değişikliği ile mücadelede daha geniş ve kapsayıcı bir yaklaşım ihtiyacını doğurmuştur.

Paris Anlaşması

Paris Anlaşması, 2015 yılında COP21’de kabul edilen ve 2016 yılında yürürlüğe giren küresel bir iklim anlaşması olan Paris Anlaşması, Kyoto Protokolü’nün eksikliklerini giderme amacıyla geliştirilmiş olup, tüm taraf ülkelerin sera gazı emisyonlarını azaltmayı ve iklim değişikliğine uyum sağlamayı taahhüt ettiği, evrensel bir çerçeve sunmaktadır. Paris Anlaşması, küresel ısınmayı sanayi öncesi seviyelere kıyasla 2°C’nin altında tutmayı ve mümkünse 1,5°C ile sınırlamayı hedeflemektedir.

Anlaşma, taraf devletlerin her beş yılda bir sunmaları gereken ulusal katkı beyanları (Nationally Determined Contributions – “NDC”) mekanizmasıyla, her ülkenin kendi iklim değişikliği hedeflerini belirlemesini zorunlu kılmaktadır. NDC’ler, her ülkenin ekonomik kapasitesine ve kalkınma düzeyine göre esnek bir şekilde belirlenmektedir. Paris Anlaşması ayrıca, sera gazı emisyonlarının zirve yapacağı bir tarih belirlenmesi, karbon nötr hedeflerin benimsenmesi, iklim değişikliğine uyum sağlama kapasitelerinin artırılması ve finansal akışların düşük karbonlu ve iklim dirençli kalkınmaya yönlendirilmesi gibi hedefleri içermektedir.

Paris Anlaşması’nın bir diğer önemli unsuru, “şeffaflık ve hesap verebilirlik” ilkesine dayanarak taraf ülkelerin iklim değişikliğiyle mücadeledeki ilerlemelerini izlemek ve raporlamak için belirlenen bir sistem olmasıdır. Bu sistem, ülkelerin hedeflerine ulaşma çabalarını izlemek ve küresel iklim hedeflerine uyum sağlamak için düzenli bir değerlendirme yapılmasını öngörmektedir. Ayrıca Anlaşma, gelişmekte olan ülkelere iklim finansmanı sağlanması, teknoloji transferi ve kapasite geliştirme konularında destek sağlanmasını da teşvik etmektedir. Paris Anlaşması, iklim değişikliği ile mücadelede daha kapsayıcı ve katılımcı bir yaklaşımı benimseyen, küresel çapta kabul görmüş bir hukuki çerçeve sunmaktadır.

Bölgesel ve Ulusal Hukuki Çerçeveler

İklim değişikliğine yol açan sera gazı emisyonlarının üretiminde en fazla payı olan Amerika Birleşik Devletleri, Çin ve Kanada gibi ülkeler iklim değişikliği konusunda sınırlı adımlar atmayı tercih ederken bazı ülkeler bu konuda ciddi önlemler alarak sorumluluklarını nispeten daha fazla yerine getirmiştir.

Avrupa Birliği (“AB”), iklim ve çevrenin korunmasına yönelik politikalarını sürekli olarak güçlendirmekte ve üye ülkelerin daha katı tedbirler almasını zorunlu kılmaktadır. 2019 yılında kabul Avrupa Birliği Yeşil Mutabakatı (European Green Deal) (“AYM”) ise, AB’nin 2050 yılına kadar karbon nötr olma hedefini belirleyen stratejik bir çerçeve niteliğindedir.

27 üye devletten oluşan bu ekonomik ve siyasi teşkilat, küresel düzeyde iklim politikalarının şekillendirilmesinde öncü bir rol üstlenmekte olup, enerji, ulaştırma, sanayi, tarım ve inşaat sektörlerini kapsayan geniş kapsamlı düzenlemeler getirmektedir. Karbon Ticaret Sistemi (Emissions Trading System – ETS) de bu çerçevede, karbon emisyonlarının azaltılmasını ve yeşil yatırımların teşvik edilmesini amaçlamaktadır. AB’nin bu yeni büyüme stratejisi, Gümrük Birliği ortaklığı ve AB’ye aday ülke statüsü bulunan Türkiye’yi de yakından ilgilendirmekte ve etkilemektedir.

Avrupa Yeşil Mutabakatı, AB üye ülkeleri arasında çevresel standartların yükseltilmesine ve karbon salınımının azaltılmasına yönelik kapsamlı bir hukuki çerçeve sunmaktadır. Bu çerçeveyi bağlayıcı hale getirmek amacıyla, Avrupa İklim Yasası hazırlanmış ve AB hukukunda bir Tüzük olarak kabul edilmiştir. Bu yasa, Yeşil Mutabakat’ın esnek politika belgelerini bağlayıcı hukuki normlara dönüştürmekte ve AB’nin iklim değişikliğiyle mücadele ve yeşil dönüşüm hedeflerine ulaşmasını sağlamaktadır.

AB’nin bu politikaları, Türkiye’yi de doğrudan etkilemektedir. Nitekim Türkiye’de bir iklim kanunu taslağı üzerinde çalışmalar yürütülmekte olup, Paris Anlaşması onaylanmış ve Avrupa Yeşil Mutabakatı Eylem Planı hazırlanmıştır. Ayrıca, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın adının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı olarak değiştirilmesi, bu sürecin Türkiye’deki yansımaları arasında yer almaktadır.

Bunun yanında 2021 yılında Amerika Birleşik Devletleri, Paris Anlaşması’na yeniden katılarak, iklim değişikliğiyle mücadelede uluslararası yükümlülüklerini üstlenme yolunda önemli bir adım atmıştır. Bu çerçevede, “Build Back Better” planı kapsamında, ABD’nin temiz enerji üretimini artırma, fosil yakıt kullanımını azaltma ve sürdürülebilir altyapı projelerine yatırım yapma yönünde kapsamlı hedefler belirlediği görülmektedir.

Federal düzeydeki düzenlemeler, temiz enerji kaynaklarının yaygınlaştırılmasını teşvik etmekte, fosil yakıtlara olan bağımlılığın azaltılmasını amaçlamakta ve bu doğrultuda enerji verimliliğini artırıcı ve çevresel sürdürülebilirliği sağlayıcı projelere finansman sağlanmasını öngörmektedir. Bu süreçte, eyalet düzeyinde kabul edilen yasalar ve düzenlemeler de yeşil dönüşüm ekonomisinin gelişimini desteklemektedir.

Diğer yandan dünyanın en büyük sera gazı emisyonuna sahip ülkesi olan Çin, 2060 yılına kadar karbon nötr olma hedefini açıklamış ve bu doğrultuda çeşitli stratejiler benimsemiştir. Bu hedefe ulaşmak amacıyla, Çin, yenilenebilir enerji yatırımlarını artırmakta, kömür tüketimini azaltmakta ve düşük karbonlu teknolojilere geçişi teşvik etmektedir.

Çin’in yeşil dönüşüm süreci, ulusal kalkınma planları ve çevresel düzenlemelerle desteklenmektedir. Yenilenebilir enerji kaynaklarına yapılan yatırımlar, güneş, rüzgar ve hidroelektrik enerji gibi alanlarda yoğunlaşmakta olup, bu kaynakların enerji üretimindeki payının artırılması hedeflenmektedir. Ayrıca, enerji üretiminde kömür kullanımının kademeli olarak azaltılması amacıyla yeni düzenlemeler yürürlüğe konulmuş ve düşük karbonlu teknolojilere yönelik Ar-Ge faaliyetleri desteklenmiştir.

Bu çerçevede, Çin’in ulusal mevzuatı, enerji verimliliği, çevresel sürdürülebilirlik ve karbon emisyonlarının azaltılmasını hedefleyen düzenlemeler ile güçlendirilmiş olup, uluslararası anlaşmalara ve ulusal kalkınma planlarına uygun şekilde yeşil dönüşüm süreci yürütülmektedir.

Türkiye’de Yeşil Dönüşümün Hukuki Çerçevesi

Son yıllarda yeşil dönüşüm sürecine artan bir ilgi göstermekte olup, bu alanda çeşitli stratejiler ve politikalar geliştirmektedir. Avrupa Yeşil Mutabakatı’nda öngörülen başta sınırda karbon düzenleme mekanizması olmak üzere, yeşil etiketleme, kömür enerjisinden tamamen çıkılması gibi önlemler, AB ile geniş ticari ilişkileri olan Türkiye’nin Paris Antlaşması’nın yürürlüğe konulmasından, karbon piyasalarının oluşturulmasına kadar çevre hukuku ve politikalarına ilişkin birçok önemli adımın nispeten kısa bir sürede atılmasını sağlamıştır.

Avrupa Yeşil Mutabakatı çerçevesinde Türkiye tarafından atılan ilk somut adımlardan biri, 16 Temmuz 2021 tarihinde yayınlanan 2021/15 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi olmuştur (RG No. 31543, Tarih: 16 Temmuz 2021). Genelgede, dünya genelinde iklim değişikliği ile mücadele ve sürdürülebilir ekonomik büyümenin sağlanmasına yönelik genel eğilimler vurgulanmış, Türkiye’nin AB’nin benimsemiş olduğu yeni ekonomi politikasına uyum sağlaması gerekliliği belirtilmiştir. Bu çerçevede, Türkiye’nin sürdürülebilir, kaynak-etkin ve yeşil bir ekonomiye geçişi ile AB ile olan Gümrük Birliği kapsamında ihracat ve rekabetin sürdürülebilmesi için bir ‘Yeşil Mutabakat Eylem Planı’ hazırlanması öngörülmüştür.

Türkiye’nin Yeşil Mutabakat Eylem Planı ise 16 Temmuz 2021 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanarak duyurulmuştur. Bu plan, Türkiye’nin Avrupa Yeşil Mutabakatı’na uyum sağlama sürecinde atması gereken adımları belirlemekte ve sürdürülebilir bir ekonomik dönüşümü hedeflemektedir. Eylem Planı, çeşitli sektörlerde çevresel, ekonomik ve sosyal uyumu sağlamak amacıyla kapsamlı stratejiler ve hedefler içermektedir.

Yeşil Mutabakat Eylem Planı, 9 ana başlık altında toplanan önlemleri içermektedir:

(i) sınırda karbon düzenlemeleri, (ii) yeşil ve döngüsel ekonomi, (iii) yeşil finansman, (iv) temiz, ekonomik ve güvenli enerji arzı, (v) sürdürülebilir tarım, (vi) sürdürülebilir akıllı ulaşım, (vii) iklim değişikliği ile mücadele, (viii) diplomasi ve (ix) Avrupa Yeşil Mutabakatı bilgilendirme ve bilinçlendirme faaliyetleri. Yeşil Mutabakat Eylem Planı toplamda 32 hedef ve 81 eylem içermekte olup finansman imkanlarına erişim için AB iklim fonlarından yararlanılması öngörülmüştür. Eylem Planı’nın ilerleyişi, çeyrek dönemlerde Çalışma Grubu’na raporlanacaktır.

Paris İklim Zirvesi neticesinde 12 Aralık 2015 tarihinde kabul edilen Paris Antlaşması, Türkiye tarafından 22 Nisan 2016’da imzalanmış ancak onaylanmamıştır. Yeşil Mutabakat Eylem Planı’nda Türkiye’nin Paris Antlaşması’na yönelik pozisyonunun değerlendirileceği belirtilmiş fakat bu hususta net bir strateji ortaya konmamıştır. Ancak, 6 Ekim 2021’de Türkiye Büyük Millet Meclisi, Paris Antlaşması’nın Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun’u oybirliğiyle kabul etmiş ve Kanun 7 Ekim 2021’de Resmî Gazete’de yayınlanmıştır.

Paris Antlaşması’nın onaylanmasıyla, Türkiye’nin çevre hukuku ve politikaları açısından yeni bir dönem başlamıştır. Zira, Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca, uluslararası antlaşmalar kanun hükmünde olduğundan, Paris Antlaşması’nın gerekliliklerine uyulması zorunludur. 2018 yılında yapılan 7. Ulusal Sera Gazı Emisyonu bildiriminde Türkiye, 2030 yılı için %21 sera gazı azaltım hedefi belirlenmiş ve kömürlü termik santrallerin kapatılması veya kömürden çıkış planının yapılması gerektiği belirtilmiştir.

Türkiye’de Yeşil Dönüşüm Ekonomisi

Karbon Piyasası Çalışmaları

Avrupa Yeşil Mutabakatı çerçevesinde, karbon emisyonu yüksek yatırımlara yönelik finansman kısıtlamaları veya bu tür ürünlerin piyasaya sürümünün engellenmesi gibi önlemler, bazı sektörlerde nihai ürün fiyatlarının artmasına neden olmaktadır. Bu durum karbon vergisi ya da fiyatlandırması olan ülkelerde faaliyet gösteren işletmelerin, karbon vergisi veya emisyon ticaret sistemi olmayan ülkelere faaliyetlerini taşımasına diğer bir deyişle karbon sızıntısı ya da kaçağı sonucunu beraberinde getirmektedir. AB, bu riski azaltmak amacıyla sınırda karbon düzenleme mekanizmasını uygulamaya koymuştur. Türkiye’nin AB ile olan ticaretinde önemli bir paya sahip olması nedeniyle, bu düzenleme Türkiye üzerinde doğrudan etkili olacaktır. Türkiye, sınırda karbon düzenleme mekanizmasının olası olumsuz etkilerini en aza indirmek amacıyla emisyon ticaret sistemi (“ETS”) kurma veya karbon vergisi uygulama alternatiflerini değerlendirmektedir. Bu çerçevede, Türkiye, çeşitli yasal ve kurumsal altyapı çalışmalarına başlamış olup, karbon piyasalarının işletilmesine ilişkin yönetmelik taslağı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (“EPDK”) tarafından yayımlanmıştır.

Yenilenebilir Enerji Yatırımları

Türkiye, yenilenebilir enerjiye yönelik yatırımlarıyla hem yeşil dönüşüm sürecinde hem de ekonomik kalkınma hedeflerinde önemli ilerlemeler kaydetmiştir. Konya Karapınar Güneş Enerjisi Santrali ve Brezovica Rüzgar Enerjisi Santrali gibi projeler, Türkiye’nin enerji arzını çeşitlendirme ve fosil yakıtlara bağımlılığı azaltma hedeflerinde kilit rol oynamaktadır. Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (“UNDP”) ve Uluslararası Çalışma Örgütü (“ILO”) tarafından yapılan analizler de bu stratejik yönelimin ekonomik faydalarını vurgulamaktadır. Analize göre, Türkiye’nin yenilenebilir enerji yatırımları, 2030 yılına kadar Gayri Safi Yurt İçi Hasılasını yıllık 8 milyar ABD doları seviyesinde artırabilecek, 300 binden fazla yeni istihdam yaratabilecek ve 2019 yılı seviyelerine kıyasla sera gazı salımlarını %8 oranında azaltabilecektir. Bu projeler, çevresel faydaların ötesinde, ekonomik büyüme, istihdam ve ticaret dengesi açısından da önemli kazançlar sağlamaktadır. 2023 yılı itibarıyla, Türkiye’nin yenilenebilir enerji kapasitesini artırarak enerji bağımsızlığı ve çevresel sürdürülebilirlik hedeflerine güçlü bir şekilde katkı sağladığı, bu projelerle yeşil dönüşüm yolunda somut adımlar attığı açıkça görülmektedir. Bu ilerlemeler, Türkiye’nin gelecekteki enerji ihtiyaçlarını karşılamakla kalmayıp, aynı zamanda sürdürülebilir bir kalkınma modeli oluşturmasına da zemin hazırlamaktadır.

Yeşil Finansman ve Sürdürülebilir Yatırımlar

Yeşil dönüşüm ekonomisinin başarılı olabilmesinde finansman kilit unsurlardan biridir. Türkiye, yeşil projelerin finansmanını sağlamak amacıyla yeşil tahvil, yeşil kredi gibi finansal enstrümanları teşvik etmektedir. Bu alanda, yerel bankalar ile Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (EBRD), Dünya Bankası (IBRD), Avrupa Yatırım Bankası (EIB), Uluslararası Finans Kurumu (IFC), Asya Altyapı Yatırım Bankası (AIIB), Küresel Çevre Fonu (GEF) ve Yeşil İklim Fonu (GCF) gibi uluslararası finans kuruluşları ile iş birlikleri geliştirilmekte ve yeşil yatırımların desteklenmesi amacıyla çeşitli teşvikler sunulmaktadır. Ayrıca, kamu-özel iş birliği modelleri de yeşil projelerin finansmanında etkili bir araç olarak değerlendirilmektedir.